2. Conceito de administração publica em sentido amplo, estrito e sob os aspectos orgânico, formal e material

Na lição de José Afonso da Silva (2010, p. 655), a Administração Pública consiste no aparato disponível ao Estado para a “execução das decisões políticas”, sendo caracterizada pela instrumentalidade e subordinação ao Poder Público.

Nesse sentido, o mestre (2010, p. 654) estabelece a distinção entre órgãos estatais supremos (constitucionais) e dependentes (administrativos), afirmando que “aqueles são os a quem incumbe o exercício do poder político, cujo conjunto se denomina governo ou órgãos governamentais. Os outros estão em plano hierárquico inferior, cujo conjunto forma a Administração Pública.

Conforme aduzido pelo professor José dos Santos Carvalho Filho (2014, p. 11), “há um consenso entre os autores no sentido de que a expressão ‘administração pública’ é de certo modo duvidosa, exprimindo mais de um sentido”.

Em sentido amplo, “a Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração Pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais [...]” (Di Pietro, 2014, p. 54).

Em sentido estrito, portanto, a administração pública “só inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem a função meramente administrativa, de execução dos programas de governo, excluídos os órgãos e funções políticas” (Alexandrino e Paulo, 2011, p. 18).

Em sentido formal (que leva em consideração o que a lei estabelece), subjetivo (no qual se indaga “quem” é considerado Administração Pública) ou orgânico (pautado pelos componentes - órgãos), adotado no Brasil (art. 37, caput, da CF), a Administração Pública “é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica como administração pública, não importa a atividade que exerçam (como regra, evidentemente, esses órgãos, entidades e agentes desempenham função administrativa)” (Alexandrino e Paulo, 2011, p. 19).

Assim sendo, a Administração Pública brasileira é integrada pelos órgãos da administração direta (integrantes da estrutura da pessoa política) e entidades da administração indireta (fundações públicas, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista).

Em sentido material (que leva em conta a atividade desempenhada), objetivo (no qual se indaga “o que” é realizado) ou funcional (pautado pela função exercida), a administração pública “representa o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa” (Alexandrino e Paulo, p. 20/21).

Para Di Pietro (2024, p. 50) e Carvalho Filho (2014, p. 11), no sentido objetivo, a administração pública (grafada com iniciais minúsculas) é a própria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função administrativa.

Referido conceito, portanto, adota como referência a atividade desempenhada e não propriamente quem a exerce, de modo que até mesmo pessoas jurídicas de direito privado, como as concessionárias e permissionárias de serviço público, sob este aspecto, integram a administração pública.

De outro modo, conforme ensinam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2011, p. 21), as empresas públicas e sociedade de economia mista exploradoras de atividade econômica em sentido estrito não são integrantes da administração pública em sentido formal.

Em sua obra, Alexandrino e Paulo (p. 21), elencam como próprias da administração pública em sentido material as atividades de: (a) serviço público; (b) polícia administrativa; (c) fomento; e (d) intervenção.

Grande abraço,

Maria Almeida.

Bibliografia

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19. ed. Ver. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2011.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. e atual. até 31-12-2013.- São Paulo: Atlas, 2014.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.